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“一号工程”做对了什么?  

2014-05-26 14:30:00|  分类: 资料 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“一号工程”做对了什么? - 一位股人 -


??摘要

有人这样总结棚改的辽宁经验:在摒弃了商业开发之后,其实就是政府充当开发商,为穷人盖房子。


来源:经济观察报 作者:宋馥李


5月初,辽宁省省长陈政高调任中共住房和城乡建设部党组书记。


这一人事调动,被外界解读为棚户区改造即将向全国推行的信号。陈政高曾主政的辽宁,正是棚户区改造的策源地。


从2004年到现在,辽宁棚改刚好走过了十年。2004年年底,时任辽宁省委书记的李克强,到抚顺市最偏远、最贫困的莫地沟棚户区调研,被棚户区居民生活境况之差深深触动。李克强当时即对居民承诺“砸锅卖铁也要让你们住上楼房!”随后,辽宁省委九届八次全会将棚改列为全省“一号民生工程”,提出用两至三年时间基本完成5万平方米以上城市集中连片棚改的目标,辽宁省大规模棚改由此拉开帷幕。时任沈阳市市长的陈政高,仕途从沈阳市市长、沈阳市市委书记再到辽宁省省长,主导探索并推广了一整套辽宁棚改模式。


这条棚改推广之路,循着由抚顺而沈阳,由沈阳而辽宁省,由辽宁而包头的路径渐成体系。在辽宁成型,在包头实验,然后推而广之。逐一梳理之后发现,虽然各个城市的具体操作方式有差异,但棚改的基本经验大致相同。这些经验对后来的城市来说,可资借鉴。


钱从哪里来?


辽宁省棚改启动之初,面临的难度曾经超乎想象,尤其是资金。


辽宁初期800多万平方米的棚改所需资金初步预算高达400亿元,2004年年底,辽宁省级财政赤字高达401.76亿元。加上贫困人口、就业安置、治安保障、环保要求、社区配套等因素,棚户区拆迁改造在很多人看来是一项几乎不可能完成的任务。


在2004年年底的时点上,以沈阳市铁西区为例,这个国有企业90%以上处于停产半停产状态,背负着13万下岗工人的老工业区,刚刚开始转型。工人们的境遇极差,建于


上个世纪50年代的工人村都是简易住房,半个世纪后早已处于超期服役的状态。


有条件改善住房的人,大多离开了棚户区,剩下的都是年龄偏大、生活困难的人。虽然“贫民窟”这个词在官方的语系中依然被谨慎使用,但没人否认,住在这里的人,绝大多数都是城市贫民。


铁西区的居民,多数都是老厂矿的退休职工或下岗职工,年龄大,多为城市低保户。他们所住的房屋,低矮破旧,没有上下水,消防隐患多,治安管理混乱。这几乎是所有棚户区的典型特征。很多居住在棚户区内的居民,都不愿意离开自己早已熟悉的街区,希望就地回迁安置,这几乎是棚户区改造诸多难解症结的根由。


企业艰难转型,棚户区亟待改造,是当时沈阳乃至辽宁全省面临的形势。在时任省委书记李克强的直接推动下,强调“政府负有其责”的棚户区改造,最难攻克的是资金平衡运算题。


铁西区经济技术开发区管委会副主任李景祥说,铁西区棚户区改造启动的资金之源,就是国家开发银行周期长、利率低的贷款。


实际上,在整个东北老工业基地转型之中,国开行都承担了重要的角色。时任辽宁省委书记的李克强,曾经在视察阜新时,为了解决某企业面临转型的资金困难,现场给当时的国家开发银行行长陈元打电话,寻求资金支援。其后,在棚户区改造中,来自国家开发银行的贷款,成了多数项目的启动资金。


当然,光有贷款还不够。


同时期,沈阳市出台政策,将城市土地出让金返还给承担棚改首要责任的区县政府,专项用于棚改。这一政策设计至关重要,在2005年之后,全国的房地产市场进入到一个快速增长的周期,城市政府的土地出让金收益颇丰。


曾经位于城市核心区的连片棚户区,经过土地整理之后,显现出明显的增值潜力。以铁西区为例,集中连片的棚户区搬迁改造之后,引入了大量的商业地产项目,带动了土地升值,土地出让金专项返还到对应的棚户区改造项目中,对平衡资金缺口贡献不小。


此外再加上区县财政的兜底,政府各项行政事业收费的减免,棚改基本上找到了突破资金面困局的途径。


其后的故事是:2005年到2008年,辽宁省用了4年的时间改造完成“1万平方米及以上的集中连片棚户区”共计2910万平方米,新建成套住宅建筑面积4400多万平方米,改善了70.6万户、211万人的住房问题。


而现在,国开行贷款的利率更加优惠,期限更长。从去年开始,住建部也有了针对棚改的专项补贴资金。就政策环境而言,棚户区改造已经形成了共识,在政府不同部门之间的利益协调也更容易。这是辽宁棚改十年的宝贵经验。


“45平”保障线


在棚户区改造之前,冠以旧城改造、危房改造等名义的城市改造,并不在少数。将土地腾挪出来,引入商业开发,再以高楼大厦的容积率换取老街巷的黄金土地。在这个过程中,由拆迁引起的居民与开发商、居民与政府之间的博弈常有发生。


拆迁安置成本与商业利益,是天平的两边,当商业开发穷尽了可以开发的地块,那些没有商业前景,拆迁成本巨大的地块,就是改造的硬骨头。铁西区在棚改之初的一项统计显示,集中连片棚户区的居民人均居住面积是12平方米。多数工人家庭的住房,都是20到30平方米之间的低矮屋棚。


这对于商业房地产开发来说,是一个畏途,因为开发商建不出30平方米的户型,商业性质的拆迁改造,无法满足城市贫民的安居需求。


按照国家的拆迁补偿政策,被征收的房屋的补偿价格,不能低于同地段住房的市场价格。但站在居民的角度来看,即使是拆迁补偿价格公正合理,也面临“住不起”的尴尬境地,因为要补面积的差价,这对于城市贫民来说这是个难题。


2005年的棚改,回迁的安置住房经过反复设计,将最小户型设定为45平方米。按照拆一还一的政策,在原有基础上,多给10%到20%的改善面积,可以理解为“拆1补1.2”。享受了这样的优惠政策后,居住面积还不足45平方米的住户,则统一补足到45平方米。差额部分的房款,由居民缴纳60%,政府出资40%。


这一惠民的安置政策,成为时任沈阳市长的陈政高实施棚改的创新举措。直到到现在,45平方米这条保障线,还被保留了下来,成为辽宁全省实施棚户区改造的基本经验。


45平方米这条基准线,实际上是一条保障线。经过测算,对于绝大多数住房面积20多平米的居民来说,既有的补偿面积、优惠面积,再加上奖励资金、过渡安置费、搬家费等等各个渠道补助的资金,基本可以实现不花钱或少花钱就迁入新居。沈阳市棚户区改造的实践中,居民连夜排队争相签字,就是这一政策带来的积极回应。


这一政策设计,为棚户区改造赢得了巨大的政策红利。


当然,这并不意味着在拆迁过程中全无阻力。无论是2005年,还是当下正在推进的新一轮棚改中,有一些房况相对较好的、面积较大的居民,依然在与政府的谈判协商中。一些街巷里被开辟为商业门脸房的住宅,其所有者因为有稳定的租金收益,对补偿方案异议颇大。沈阳市大东区征收办的一位官员告诉经济观察报记者,针对此类情况,也正在研究补偿办法,适当给予一些补偿。


2013年,包头启动棚改时,包头市派出工作组专程赴辽宁学习经验,并在辽宁的基础上,将保障线划到了50平方米,即所有自有住房面积不足50平方米的居民,在“棚改“后统一保障为50平方米的安置房。大于50平方米的,可视情况用优惠的价格来购买。


沈阳市房产局征收办副主任卢丹透露说,沈阳市政府在新一轮棚改中,也正在研究把45平方米的保障线上调到50平方米。5平方米面积的增加,即意味着投入的增加。


政府充当开发商


有人这样总结棚改的辽宁经验:在摒弃了商业开发之后,其实就是政府充当开发商,为穷人盖房子。正如李克强总理数次告诫的:不要让城市一边是高楼大厦,一边是棚户连片。让政府成为第一责任人,在棚改中承担起保障性住房的责任,是核心要义。


棚户区改造是个系统工程,牵一发而动全身。当明确了政府在棚户区改造中所负责任后,还需要将责任层层分解到各级官员中,转化为真正的行动力。


在沈阳的“棚改“实践中,各级官员层层签订责任状。在限期完成的责任倒逼之下,棚改成为一场罕见的政治动员。在市级层面上,成立了棚户区改造领导小组和相应的工程指挥部,统筹协调指导各个区县的棚户区改造。


这是棚户区改造的另一重要经验。其后,在辽宁全省、在内蒙古包头推行的棚户区改造中。市一级的领导小组和指挥部建制,成了必备的选项。这一指挥部并非只是一个议事协调机构,而是抽调了各部门的业务骨干组成的权力方阵。


例如,内蒙古包头的棚户区改造,包头市各个行政部门的“干部支援”成为一大特色。在拆迁集中的时段,各个部门“工作能力强,政治素质好”的官员,被抽调到指挥部,划片包户,负责拆迁安置。这些官员除了宣讲政策,动员拆迁之外,还帮居民代办各种手续、申请困难补助,甚至是搬家。


在沈阳市目前实施的新一轮棚户区改造中,卢丹告诉经济观察报记者,棚户区改造和保障房一起,列为政府考核的A类指标,占10分。在100分的总分里,10分是一个相当大的权重。


既然政府是棚改的开发商,那项目的承建单位,自然而然多是国有企业。在沈阳的棚户区改造中,各个区属的国有建设公司、投资公司,最终成为改造项目的承建商。后来者也继续沿用了这一方式。


在棚户区改造即将走向全国,而房地产市场也面临风云莫测的当下,辽宁“棚改“的启示或许还有一点:相比于全国18个副省级城市,沈阳的房价一直维持在较为合理的水平。沈阳市一家知名房地产公司的负责人告诉经济观察报记者,沈阳市这几年的房价一直较为平稳,本地居民的刚需并不大,商业住宅的客户,多来自辽宁省其他城市,出于投资性需求。


卢丹的观察是:沈阳多年来的大规模棚户区改造,解决了相当一部分人的住房难题,也在很大程度上满足了刚性需求,刚需满足了,到市场上买的就少了,这或许是沈阳的房价较为合理的一个重要原因。


当然,棚改项目由国有企业承建,而没有经过充分的市场化竞争,也引发了一些居民对房屋质量的担忧。


对此,卢丹认为,棚户区保障的安置房,要符合棚户区改造的现实。安置住房由国有公司进行建设,和大型私人地产开发商比肯定比不了,但基本的品质和商品房是一致的。


在一些研究者看来,在城市棚户区改造中,在摒弃商业开发思路的前提下,如何引入民营资本和市场力量来参与棚改,仍是需要在实践中加以探索的命题。



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